De EU steekt de Rubikon over

Het was lange tijd ondenkbaar dat de Europese Unie een militaire begroting zou hebben, laat staan meerdere. Vanwege de lange gangbare interpretatie van de EU-verdragen werd dit simpelweg als onwettig beschouwd.
De afgelopen jaren heeft echter een nieuwe interpretatie terrein gewonnen, wat uiteindelijk ook tot uiting kwam in het eerste begrotingsvoorstel van de Europese Commissie voor de EU-begroting 2021-2027. Het prees zijn eigen begrotingslijnen voor "Militaire mobiliteit", voor een "Europees Defensiefonds" en voor militair relevante ruimteprogramma's. Bovendien komt er waarschijnlijk een »Europese vredesfaciliteit«, die om juridische redenen geen officieel onderdeel van de begroting zou moeten zijn, maar een integraal onderdeel van het militaire beleid van de EU.

Juridisch twijfelachtig is de vaststelling van militaire begrotingen van de EU, voornamelijk als gevolg van artikel 41, lid 2, van het EU-Verdrag van Lissabon, waarin staat dat operationele uitgaven ten laste van de begroting van de Unie komen - "met uitzondering van uitgaven als gevolg van maatregelen met gevolgen op militair of defensiegebied en gevallen waarin de Raad met eenparigheid van stemmen anders beslist".

Deze passage werd lange tijd, niet in de laatste plaats op aandringen van het Verenigd Koninkrijk, zó geïnterpreteerd dat er geen militair-relevante uitgaven uit de EU-begroting mogen worden betwist - een opvatting die ook de Europese Commissie in 2015 volgde. Toen de volledige machtsarchitectuur van de EU echter fundamenteel veranderde na het Britse exit-referendum in juni 2016, begon een nieuwe interpretatie al snel de overhand te krijgen.

Sindsdien hebben voorstanders van deze budgetpotten een tweeledig argument aangevoerd: er wordt bijvoorbeeld verondersteld dat de term "operationele uitgaven" verwijst naar "operaties", en daarom is het financieringsverbod alleen van toepassing op militaire operaties. Naast deze uiterst gepoogde rechtvaardiging heeft de Europese Commissie nòg een constructie bedacht. De individuele potten werden officieel niet geplaatst op basis van de bevoegdheid van het “gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid”, waarop het verbod in het EU-verdrag betrekking heeft. In plaats daarvan wordt bijvoorbeeld artikel 173 (mededingingsbeleid) van het Verdrag betreffende de werking van de EU of artikel 179 daarvan (onderzoeksbeleid) gegeven als basis voor het Defensiefonds. Hierdoor zouden noch de middelen voor onderzoek noch die voor de ontwikkeling van bewapening onder het verbod van het EU-verdrag vallen, aldus de argumentatie.

Dit is in tegenspraak met het feit dat de Europese Commissie volgens de huidige juridische regels niet vrij de bevoegdheidsgrondslag voor bepaalde maatregelen mag kiezen. Een overeenkomstige uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie in 2016 stelt dat een rechtshandeling van de EU slechts op één rechtsgrondslag kan worden gebaseerd, "op datgene wat de hoofd- of overheersende doelstelling of component vereist".

Vanwege de twijfelachtige juridische interpretatie van de Europese Commissie gaf de linkse GUE/NGL-fractie in het EU-nepparlement de in Bremen gevestigde rechtskundig professor Andreas Fischer-Lescano de opdracht om een juridisch advies over het Europees Defensiefonds uit te brengen, dat op 30 november 2018 werd gepubliceerd. Na grondig onderzoek kwam Fischer-Lescano tot de conclusie dat het voorstel voor een verordening van de Europese Commissie "geen adequate rechtsgrondslag bevatte voor de oprichting van het Europees Defensiefonds".

Het is duidelijk dat militaire kwesties hier op de voorgrond staan, die op hun beurt onderworpen zijn aan het financieringsverbod op grond van artikel 41, lid 2, van het EU-Verdrag: er zijn duidelijke aanwijzingen dat de in de verordening gereguleerde financiering van de industrie en onderzoek slechts een middel is om daadwerkelijk het bevorderen van de defensie mogelijk te maken en dat het voornaamste doel is "de strategische autonomie van de EU op het gebied van defensie te waarborgen".
Hoewel er pas juridische stappen kunnen worden ondernomen tegen de militaire begrotingen van de EU nadat deze definitief zijn aangenomen, zijn de juridische zorgen in ieder geval ernstig.

Desalniettemin stelde de Europese Commissie in mei 2018 voor om 11,5 miljard euro toe te wijzen aan het Defensiefonds voor de begroting 2021-2027. Het doel ervan is het onderzoek en de ontwikkeling van Europese bewapeningsprojecten te financieren. Dit is weer bedoeld om concentratieprocessen te versnellen en de ontwikkeling van een Europees bewapeningscomplex te bevorderen. Daarnaast werd 5,8 miljard euro opgenomen voor "militaire mobiliteit", waarmee de infrastructuur voor het snelle transport van troepen en goederen richting Rusland wordt "opgewaardeerd" - vooral in Oost-Europa. Ten derde werd 14,2 miljard euro gereserveerd voor Europese ruimteprogramma's, voornamelijk voor "Copernicus" en "Galileo", die van groot militair belang zijn.

Na goedkeuring zullen deze fondsen worden beheerd door de Algemene Directie Defensie-industrie en Ruimtevaart (DG Defence), die in december 2019 nieuw werd opgericht om de militair relevante gebieden te bundelen. Vanuit het standpunt van de Europese Commissie is het logisch dat hier ook de extreem dure ruimteprogramma's zijn ondergebracht. Industriecommissaris Thierry Breton, hoofd van DG Defence, zei in februari 2020: "Ik denk dat het essentieel is dat de EU-ruimtevaartsector zich aanpast aan de nieuwe geopolitieke, strategische, industriële en technologische realiteit... Ja, Galileo heeft een verdedigingsdimensie. Ja, Copernicus kan beveiligingsdoeleinden dienen. En ja, deze trend moet nog worden versterkt."

Het lijkt nog steeds onomstreden dat de EU-begroting geen militaire operaties van de EU mag financieren. Hetzelfde geldt voor de kruisfinanciering van interventies door derden, met name de Afrikaanse Unie, en er zijn nog steeds grenzen aan de opleiding en bewapening van "bevriende" actoren. Maar ook hier werd een creatieve "oplossing" gevonden in de vorm van de "European Peace Facility" (EPF). In juni 2018 werd het bijna parallel voorgesteld aan de eerste ontwerpbegroting van de Europese Commissie met een volume van 9,2 miljard euro. Het bevindt zich expliciet buiten de EU-begroting om niet in conflict te komen met het EU-verdrag, en is in plaats daarvan gevuld met fondsen van de afzonderlijke staten volgens een vaste sleutel (wapenleverancier Duitsland draagt ongeveer 25 procent bij).

Een soortgelijk financieringsmodel, het "Athenamechanisme" genaamd, bestond al voor militaire operaties van de EU, maar het was slechts mogelijk om tussen 5 en 15 procent van de kosten van militaire operaties van de EU te financieren. De rest van de betrokken landen moesten hun aandeel in de operatie uit eigen zak betalen, wat - begrijpelijkerwijs - niet bepaald gunstig was voor de motivatie van verschillende landen om in dit defensie-onderwerp mee te gaan. Uit het ontwerp van de EU-buitenland vertegenwoordiger en de Europese Commissie blijkt nu dat er een "stimuleringssysteem" voor deelname aan militaire operaties moet worden gecreëerd door het aandeel van de gezamenlijk gefinancierde operatiekosten te verhogen tot 35 à 40 procent.

Het verzet neemt vooral toe tegen de levering van militair materieel - vooral dodelijk materieel. Op 18 november 2020 waarschuwden 40 maatschappelijke groeperingen in een verklaring: als de vredesfaciliteit in zijn huidige vorm wordt aangenomen, zou het initiatieven financieren om buitenlandse militaire en veiligheidstroepen op te leiden en uit te rusten, inclusief de mogelijkheid om dodelijke wapens te gebruiken, en onder de EU-vlag te leveren. Dit zou "naar alle waarschijnlijkheid bijdragen aan de escalatie van conflicten, vooral in kwetsbare door conflicten getroffen gebieden."

Na de eerste zet van de Europese Commissie begonnen zware onderhandelingen over zowel de afzonderlijke bewapeningspotten als de gehele EU-begroting. Als gevolg hiervan moesten sommige items aanzienlijke bezuinigingen accepteren. De staatshoofden en regeringsleiders bereikten een akkoord tijdens hun top op 21 juli 2020. Er werd 7,014 miljard euro voorgesteld voor het Europees Defensiefonds en 1,5 miljard euro voor militaire mobiliteit. De EU-ruimteprogramma's krijgen 13,202 miljard euro, conform de wens van de staatshoofden en regeringsleiders, en 5 miljard euro is bestemd voor de Europese vredesfaciliteit.

Deze cijfers zijn tenslotte ook opgenomen in het compromis voor de EU-begroting 2021-2027 van 10 november 2020 en in de definitieve besluiten medio december 2020. De bezuinigingen op de individuele militaire posten tijdens het onderhandelingsproces hadden niets te maken met een afwijzing van de ontwikkeling naar een "militaire macht Europa", maar waren te wijten aan een andere dynamiek. Deze ontwikkeling wordt ondersteund door de overtuiging dat in een tijdperk van toenemende "concurrentie tussen grootmachten" de juiste middelen nodig zouden zijn om de Europese Unie (militair) voor zichzelf te laten zorgen.

Samenvattend: de EU-lidstaten besloten tot dit nieuw financieel instrument dat fundamentele veranderingen in het buitenlands beleid van de EU introduceert. Deze Europese Vredesfaciliteit (EPF) financiert de door de EU gesteunde militaire operaties en activiteiten in het buitenland, inclusief de mogelijkheid om buitenlandse militaire en veiligheidstroepen onder de EU-vlag te trainen en uit te rusten met dodelijke wapens. Door deze nieuwe faciliteit buiten de begroting te creëren, omzeilen de lidstaten de EU-verdragen op grond waarvan de EU-begroting niet kan worden gebruikt voor wapenleveranties. Ze stellen de EU ook in staat om een meer militaire aanpak te volgen om bepaalde regeringen te ondersteunen, onder meer in termen van training, uitrusting en "begeleiding" van lokale militaire en veiligheidstroepen.

De EPF mist de kenmerken om zijn doelstelling om conflicten te voorkomen en vrede te bewaren, zinvol te ondersteunen. Bewijs uit het recente verleden toont aan dat de militaire en veiligheidshulpmaatregelen die naar verwachting door de EPF zullen worden gefinancierd, waarschijnlijk zullen bijdragen aan de escalatie van conflicten, met name in kwetsbare en door conflicten getroffen omgevingen. In contexten als Afghanistan, Somalië en de Sahel hebben internationale interventies (rechtstreeks of via ondersteunende relaties met (lokale strijdkrachten) om terrorisme te bestrijden en gewapende groepen te neutraliseren tot meer geweld geleid, hebben repressieve regimes versterkt, zijn gewapende groepen er niet in geslaagd om burgers te beschermen en werden spanningen in de gemeenschappen verhoogd.

De soorten wapens die onder het nieuwe instrument zullen vallen - met inbegrip van handvuurwapens, lichte wapens en munitie - lopen ook het grootste risico op misbruik en afleiding. In de Sahelregio, waar de EPF waarschijnlijk zal worden gebruikt, krijgen niet-statelijke gewapende groepen hun wapens steeds vaker van de nationale veiligheidstroepen door plunderingen, zwarte markten of gewoon door te worden uitgerust door de nationale veiligheidstroepen. In veel door conflicten getroffen contexten is de EU momenteel niet in staat om te controleren wat er gebeurt met de apparatuur die het levert nadat het is overgedragen aan partnerregeringen en veiligheidstroepen. Het toestaan van wapenoverdrachten via de EPF zou in strijd zijn met de ontwapeningsinspanningen van de EU, evenals met wereldwijde initiatieven zoals de campagne Silencing the Guns van de Afrikaanse Unie.

Bovendien zal de EPF alleen steunen op het huidige EU-rechtskader voor wapenexport om ervoor te zorgen dat wapenhandel in overeenstemming is met het internationaal recht. Volgens deze regels zijn de lidstaten verplicht wapenuitvoervergunningen te weigeren wanneer het risico bestaat dat de te leveren wapens zullen worden gebruikt voor mensenrechtenschendingen. Maatschappelijke organisaties in heel Europa hebben systematische tekortkomingen bij de uitvoering van deze regel gedocumenteerd, wat frequente overdrachten van Europese wapens aan repressieve regimes zoals Egypte of Saudi-Arabië heeft laten zien.

Thierry Breton, hoofd van de nieuw opgerichte DG Defence, zei het zo: “De geleidelijke ontwikkeling van een Europese defensie maakt deel uit van de nu noodzakelijke “hard power”-dimensie. Dit betekent niet dat we afstand moeten doen van onze historische allianties. Het is gewoon een kwestie van Europa op het geostrategische schaakbord van de wereld te plaatsen."

Zo bezien, zal met de geboorte van het Europees Defensiefonds de macht van de burgers in de Europese Unie waarschijnlijk voorgoed ten grave zijn gedragen. "Alea iacta est"!